Perbedaan Lembaga Negara Penunjang dan Lembaga Negara Independen Secara Konsep Maupun Praktik

Pendahuluan

Setelah amandemen Undang-Undang Dasar 1945 tampak dengan jelas bahwa perkembangan demokrasi tumbuh dengan baik. Adanya perubahan itu sendiri sudah merupakan suatu kemajuan yang sangat besar bagi demokrasi sebab pada masa lalu setiap gagasan untuk mengubah Undang-Undang  Dasar 1945 dianggap sebagai subversif. Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 telah memunculkan ketentuan tentang checks and balences dimana setiap lembaga negara saling mengontrol satu sama lain. Setelah amandemen, Undang-Undang Dasar 1945 telah melahirkan beberapa lembaga baru seperti Komisi Yudisial (KY) dan Mahkamah Konstitusi (MK), selain lembaga yang disebutkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 banyak pula lahir lembaga-lembaga negara yang bersifat independent (independent agient) maupun lembaga-lembaga non struktural lainnya, serta komisi eksekutif (eksekutive branch agencie) dan lembaga negara yang bersifat ad hoc atau sementara. Banyaknya lembaga baru tersebut sangat mempengaruhi struktur ketatanegaraan di Indonesia.

Struktur ketatanegaraan di Indonesia, lembaga negara secara umum dibagi menjadi ke dalam tiga bagian yakni lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif. Hal ini tidak terlepas dari konsep klasik tentang pemisahan kekuasaan teori Trias Politica dari Baron de Montesquie, secara implementasi Indonesia tidak menganut secara murni konsep Trias Politca tersebut. Perkembangan sistem ketatanegaaran modern dikuti pula dengan terbentuknya lembaga-lembaga baru sebagai penunjang dari lembaga yang telah ada sebelumnya. Perkembangan lembaga baru tersebut telah eksis serta menjadi fenomena yang menarik dan penting untuk dikaji. Hal yang paling signifikan dalam perkembangan dan pembentukan institusi demokratis tersebut tidak lain adalah pembentukan lembaga negara yang baru yang merupakan bagian dari cabang kekuasaan baru yang biasa disebut oleh kalangan ahli tata negara sebagai komisi negara independen. Lembaga komisi negara independen yang jika dilihat dari sifat dan kewenangannya, lembaga tersebut dalam beberapa literatur hukum tata negara di Amerika disebut sebagai cabang kekuasaan keempat (The Fourth Branch of Goverment).

Pun dalam perspektif sejarah, perkembangan pelaksanaan demokrasi modern di banyak negara tidak cukup hanya mengandalkan gagasan pembagian kekuasaan sebagaimana Trias Politica Montesquieu. Semakin bertambahnya masalah dan tantangan dalam pemerintahan, maka cabang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif itu dipandang tidak efektif lagi untuk menyelesaikan masalah yang ada dalam masa kontemporer ini. Sehingga, dibutuhkan suatu organ tambahan yang mampu menjawab masalah tersebut.

Pembahasan

Lembaga negara sebagaimana dalam “The Fourth Branch Of Government” disebut sebagai cabang kekuasaan keempat yang telah banyak disinggung sebagai sebuah analisis administratif yang baru terhadap cabang-cabang pemerintahan di era modern. Cabang pemerintahan keempat  yang dimaksud dalam hal ini adalah lembaga, komisi, instansi atau organ yang sifatnya independen, dalam arti tidak di bawah cabang kekuasaan lainnya. Beberapa hal yang membuat lembaga negara ini disebut sebagai cabang pemerintahan keempat adalah pada faktanya, bahwa lembaga, komisi atau badan negara tersebut menjalankan lebih dari satu bahkan ketiga fungsi pemerintahan sekaligus. Eksistensi cabang pemerintahan keempat dengan karakteristik lembaga negara yang kewenangannya yang bersifat kuasi, kombinasi, maupun akumulasi dari tiga fungsi pemerintahan yang ada dan menjadikan lembaga ini untuk sulit diidentifikasi dalam pemikiran Trias Politica. Fenomena munculnya sebuah lembaga dengan konsep baru tersebut telah ikut mempengaruhi sistem ketatanegaraan dibanyak negara.

Pada konteks ketatanegaraan Indonesia, ada kecendrungan dalam teori dan praktek administrasi untuk mengalihkan tugas-tugas yang bersifat regulatif dan administratif menjadi bagian dari tugas dari tugas cabang kekuasaan yang baru. Misalnya, kewenangan penindakan (penyelidikan, penyidikan, penuntutan, dan penyitaan) dan pencegahan atas tindak pidana korupsi dilaksanakan pula oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Selain itu, kewenangan menyelenggarakan pemilihan umum yang tadinya berada di bawah kendali menteri dalam negeri, saat ini dilaksanakan sepenuhnya oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU) secara independen, yang kemudian menjadi cabang kekuasaan yang baru karena karakteristik dan sifat yang dimilikinya.

Selanjutnya hampir semua negara mengadakan pembaruan di sektor birokrasi dan administrasi publik sebab “bureaucracy has become absolute”. Semua lembaga pendukung tersebut bukan dan tidak dapat diperlakukan sebagai organisasi swasta atau lembaga non pemerintahan. Keberadaan lembaga ini tidak berada dalam ranah cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, ataupun cabang kekuasaan kehakiman. Kedudukan mereka sebagai lembaga yang membantu lembaga pokok, bahkan tidak jarang dari mereka yang menjalankan fungsi campuran. Oleh karena itu ada yang bersifat independen, dan ada pula yang hanya bersifat penunjang bagi cabang kekuasaan utama.

Lembaga negara penunjang adalah lembaga, badan atau organ negara dan/atau pemerintahan yang secara konvensional tidak termasuk organ yang melaksanakan fungsi utama (main function), tetapi fungsi pendukung dalam sistem pemerintahan negara, yang kewenangannya dan penamaannya tidak diatur secara tegas dalam UUD 1945 serta dibiayai oleh APBN baik sebagian atau seluruhnya. Menurut Said Amir Arjomand, kehadiran lembaga negara penunjang atau dalam istilahnya sebagai administrative organ, telah mendominasi proses pembangunan hukum (legal development) di era modern ini, khususnya dalam reformasi konstitusi dari beberapa negara yang mengalami proses transisi dari otoritarianisme ke demokrasi. Dominasi ini hampir terjadi di seluruh negara, mengingat begitu kompleksnya kebutuhan masyarakat modern.

Adapun ciri-ciri lembaga negara penunjang sebagai berikut:

1. Dari sisi fungsi sering kali bersifat campuran antara semi legislatif dan regulatif, semi administratif, dan bahkan semi yudikatif.
2. Dari sisi sifatnya adalah membantu/menunjang pelaksanaan kekuasaan negara tertentu baik di bidang eksekutif, legislatif (regulatif) maupun yudikatif, dengan perkataan lain membantu lembaga negara utama.
3. Dari sisi kepemimpinannya adalah bersifat kolektif, bukan seorang pimpinan. Kepemimpinannya tidak dikuasai/ mayoritas berasal dari partai politik tertentu, dan masa jabatan para pemimpinnya tidak habis secara bersamaan, tetapi bergantian.
4. Dari sisi kepengurusannya adalah diisi oleh orang-orang yang profesional di bidangnya dari kelompok masyarakat maupun pemuka masyarakat sebagai perwujudan peran serta aktif swasta dan masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan dari sejak proses perencanaan, pelaksanaan sampai dengan pengawasan. Dengan perkataan lain, pengisian anggotanya diambil dari unsur non-negara, diberi otoritas negara, dan dibiayai oleh negara tanpa harus menjadi pegawai negara.
5. Dalam artian sebagai lembaga yang membantu lembaga negara utama, maka dari penafsiran gramatikal, lembaga tersebut seharusnya bersifat sementara yang artinya harus ada batasan masa kerjanya. Sebab ketika lembaga yang dibantu telah mampu untuk melaksanakan tugas-tugasnya secara maksimal sesuai dengan ketentuan yang berlaku, maka lembaga bantu tersebut secara otomatis sudah tidak berfungsi lagi yang berarti sudah selesai tugasnya, oleh karena itu harus dibubarkan.

Lembaga negara penunjang yang dibiayai dari APBN murni, pakuntansi atas transaksi keuangan dan laporan keuangannya sudah dikonsolidasikan dalam laporan keuangan kementerian/lembaga maupun dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat. Lembaga NegaraPenunjang yang menjadi satuan kerja atau entitas akuntansi tersendiri, pengurusan administrasi keuangannya ditangani oleh Sekretariat yang dipimpin oleh Kepala Sekretariat atau pejabat struktural Kementerian/Lembaga yang menaungi dan bertindak sebagai Kuasa Pengguna Anggaran.

Sementara itu, lembaga negara independen dapat diartikan sebagai sebuah lembaga yang terbentuk dari pemerintah yang menyerahkan kewenangannyauntuk menetapkan atau membentuk badan sendiri (the agencies produced by the growing trend of government power to appointed or self appointed bodies). Jadi, lembaga negara independen ini dapat diartikan sebagai kehendak negara untuk membuat lembaga baru yang anggotanya diambil dari unsur non negara, dan diberi otoritas negara dan dibiayai oleh negara tanpa harus menjadi pegawai negara.

Reformasi konstitusi UUD 1945 tahun 1999 sampai 2002 merupakan perubahan besar ketatanegaraan di Indonesia, yang mengiringi menuju masa transisi ke demokrasi. Hal tersebut memicu lahirnya banyak lembaga negara independen atau pun komisi-komisi negara. Jauh sebelum itu, Amerika serikat sekitar tahun 1914 ketika krisis ekonomi melanda dunia, Amerika menghendaki adanya lembaga baru yang khusus mengatur dunia bisnis. Hal tersebut bertujuan untuk mengawasi persaingan dunia bisnis, sehingga munculah lembaga Federal Trade Comission. Pada periode selanjutnya, munculah lembaga-lembaga baru atau disebut komisi negara independen seperti The Consumer Product Safety Commission, Federal Communication Commission, Interstate Commerce Commisision. Negara Inggris dalam perjalanannya juga melahirkan lembaga-lembaga negara baru yang bahkan dimulai sejak era Revolusi Industri. Kemunculan lembaga-lembaga tersebut merupakan jawaban atas meningkatnya permasalahan masyarakat inggris. Beberapa lembaga tersebut diantaranya adalah Contryside Commission, The Health and Safety Commission The Office or Fair Tradding dan lembaga-lembaga lainnya.

Pembentukan lembaga negara independen ini dibentuk sebagai fungsi pembantuan , bukan sebagai fungsi utama. Pembentukan lembaga tersebut dikarenakan adanya tujuan tertentu yang ingin dicapai dalam sebuah negara yang dinilai tidak dapat dicapai jika hanya melalui lembaga utama saja (main state organs) sehingga dibentuklah lembaga negara pembantu (state auxiliary organ). Salah satu sifat state auxiliary organ yaitu independen atau biasa disebut dengan lembaga negara independen.

Independen berarti terpisah dari kekuasaan eksekutif, legislatif atau pun yudikatif. Karena pada dasarnya independen tersebut diartikan sebagai kebebasan, kemandirian, kemerdekaan dan otonom, serta tidak dalam dominasi personal atau pun institusional. Secara garis besar, karakteristik dari lembaga negara independen tersebut adalah sebagai berikut:

1. Independensi dalam menjalankan tugas dan fungsinya.
2. Independen bermakna terbebas dari pengaruh, kontrol atau pun cabang kekuasaan eksekutif.
3. Mekanisme pengangkatan dan pemberhentian diatur secara khusus, tidak atas kehendak presiden.
4. Pimpinan lembaga independen bukan berasal dari anggota partai politik tertentu.
5. Periode jabatn kepemimpinan lembaga negara independen bersifat definitif yakni ketika masa jabatan selesai secara bersamaan dan untuk periode selanjutnya diangkat kembali maksimal 1 periode.
6. Tujuan dari lembaga negara independen ini sebagai penyeimbang perwakilan dengan sifat non
   partisan

Sementara itu, pengaturan lembaga negara independen dibentuk berdasarkan peraturan yang berada di bawah UUD 1945. Lembaga tersebut pembentukannya diantaraya berdasarkan Ketetapan MPR, Undang-Undang, Perppu, Perpres, Kepres, Peraturan Pemerintah. Menurut Lukman hakim, pelembagaan komisi negara dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia memberikan dasar lebih lanjut terhadap hadirnya lembaga-lembaga negara yang baru yang bertujuan untuk menjadikan tatanan pemerintahan yang efektif dan efisien. Terdapat 14 komisi negara independen yang bukan merupakan perpanjangan organ kekuasaan tertentu yaitu Komisi Yudisial, Komisi Pemilihan Umum, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komisi Pengawas Persaingan Usaha, Komisi Ombudsman Nasional, Komisi Penyiaran Indonesia, Komisi perlindungan Anak, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, Dewan Pers, Dewan Pendidikan, Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban, Komisi Informasi Publik dan Badan Pengawas Pemilu.

Adanya lembaga negara tersebut, bertujuan untuk melaksanakan tujuan negara. Karena, demi mewujudkan tujuan negara tersebut, negara memerlukan alat-alat perlengkapan negara yaitu lembaga negara untuk menjalankan fungsi-fungsi negara. Sementara itu menurut Hendra Nurtjahyo, tujuan adanya lembaga negara independen yaitu karena adanya tugas-tugas kenegaraan yang semakin banyak dan kompleks sehingga memerlukan adanya independensi yang cukup operasionalnya serta diharapkan adanya upaya empowerment terhadap tugas lembaga negara yang sudah ada melalui cara membentuk lembaga baru yang lebih spesifik.

Kesimpulan

Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa setelah amandemen UUD 1945, sistem ketatanegaraan Indonesia mengalami perkembangan signifikan dengan munculnya berbagai lembaga baru, baik lembaga negara penunjang maupun lembaga negara independen, sebagai respons terhadap kompleksitas penyelenggaraan pemerintahan modern. Lembaga negara penunjang berfungsi membantu pelaksanaan tugas lembaga utama negara dan umumnya bersifat sementara, sedangkan lembaga negara independen memiliki kedudukan yang lebih otonom, bebas dari intervensi cabang kekuasaan lain, serta berperan menjaga prinsip checks and balances dalam demokrasi. Keberadaan kedua jenis lembaga ini mencerminkan upaya negara untuk memperkuat tata kelola pemerintahan yang transparan, akuntabel, dan efektif dalam menjawab tantangan demokrasi serta kebutuhan masyarakat yang semakin kompleks.

Referensi

Arifin Mochtar, Zainal, 2016, Lembaga Negara Independen, Rajawali PERS, Jakarta.

Arifin, Firmansyah, 2005, Lembaga Negara Dan Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara, Konsorsium Reformasi Hukum Nasioanal bekerjasama dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.

Asshiddiqie, Jimly, 2010, Perkembangan dan Konsulidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi. Sinar Grafika, Jakarta. 2007,

Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi. Buana Ilmu, Jakarta.2004,

Menjaga Denyut Nadi Konstitusi: Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta.

Budiardjo, Miriam, 2008, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta.

A. Hall, Daniel, 1997, Constitutional Law Case and Commentary, Delmar Publishers, United State of America.

Saldi Isra, 2010, Pergeseran Fungsi Legislatif: Menguatnya model Legislasi Parlementer Dalam Sistem Presidensial Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta.

Mahfud, Moh.MD, 2010, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Rajawali Pers, Jakarta.

Bagir Manan, 1995, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, Mandar Maju, Bandung.

Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, 1983, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta.

Penulis: Muh Zikrul